La historia constitucional de México es amplia, y a lo largo de nuestra historia hemos tenido varias constituciones, pero sin lugar a dudas hubo tres que lograron permanecer más la de 1824, que duró 33 años en vigencia: la de 1857, que duró 60 años en vigencia, aunque tuvo que haber periodos en la que estuvieron en vigor otros ordenamientos constitucionales por plazos muy cortos, y la de 1917, que ha logrado 100 años de vigencia en nuestra vida republicana.
Esta Constitución resultó una innovación importante en el Constitucionalismo y se registra como la primera expresión del llamado Constitucionalismo Social, al establecer por vez primera los derechos sociales, que imponen obligaciones de hacer al Estado, a diferencia de su predecesora de 1857, una Constitución de Corte Liberal en donde lo más destacado era lo que se tenía que abstener el Estado ante las libertades individuales y los derechos fundamentales del hombre y del ciudadano.
Ya en 1857 algunos Constituyentes habían señalado que el modelo liberal importado tal cual de Europa, no respondía a las necesidades del nuevo país que se estaba formando y que era necesario una cierta intervención del estado, particularmente para regular la propiedad de la tierra que ya era entonces un problema severo.
De ahí el voto particular de Ponciano Arriaga sobre la propiedad de la tierra, reclamando que el Estado interviniera para regular la propiedad de la tierra, como finalmente lo habían tenido que hacer con la Ley de Desamortización de Bienes Eclesiásticos.
Desde el punto de vista económico lo que se buscaba era generar una sociedad de pequeños propietarios que se hicieran, cambio de impulsar el desarrollo del país a partir del esquema liberal.
Aquella decisión de expropiarle al gran propietario, que era la Iglesia Católica, de los llamados “bienes de manos muertas” (porque no se utilizaban productivamente por eso se les llamaba así) lamentablemente no rindió el fruto que los liberales se propusieron, que tuvieron enormes merecimientos en otros asuntos de la conducción de la República como la defensa ante el poder conservador, como la invasión francesa, la instauración de un imperio con un príncipe extranjero, la restauración de la República, es decir, nunca terminaremos de agradecerles ni mucho menos regatearles merecimientos a aquella generación liberal.
Pero en materia económica el propósito de democratizar la propiedad de la tierra no se logró. La Iglesia Católica se defendió como gato boca arriba, amenazó con ex comulgar a quien denunciara la existencia de terrenos de “bienes de manos muertas”. Muchas gentes no conocieron las leyes de desamortización de bienes eclesiásticos, no hablaban español y, aquella buena intención terminó en el latifundismo porfirista, que se acentuó con la actitud de don Porfirio Díaz de encargarle a empresas deslindadoras extranjeras hacer los levantamientos topográficos y delimitar los terrenos, pagándoles con un porcentaje de las tierras.
De tal manera que ésta fue la causa profunda inicial, junto con la no reelección del movimiento revolucionario armado de 1910.
La Revolución Mexicana dio respuesta a ese problema ancestral de la propiedad de la tierra; lo resolvió magistralmente. El debate es extraordinario: se decía quién era el propietario originario, había quiénes decían que el propietario originario eran las comunidades indígenas que habían sido despojados en La Colonia de sus tierras y había quienes sostenían que el propietario originario era La Corona, que había dado en premio de las tierras conquistadas, la figura de la encomienda.
El Constituyente del 17 resuelve el debate diciendo que el propietario original es la Nación, la cual puede crear modalidades de propiedad pública, social y privada, pero siempre otorgadas a partir de que la propietaria originaria es la Nación, y se resuelve así conceptualmente un problema que hizo a don Jesús Silva Herzog llegar a decir que la historia de México era “la historia de la lucha por la tierra”.
Y junto con el derecho social de la propiedad de la tierra se introdujeron otros dos: el tercero, que ya bien mencionaba el secretario Nuño Mayer sobre el derecho a la educación libre, laica y gratuita y el derecho del trabajo en el 123.
Nuestra Constitución de 17 es reconocida fundamentalmente por el aporte al Constitucionalismo en el mundo de estos llamados derechos sociales, que luego de alguna forma recogió la Constitución de la República de Weimar en Alemania un par de años después, pero sin lugar a dudas el primer precedente de una Constitución social fue la de 1917.
Hace poco, para celebrar el centenario de nuestra Constitución, se me invitó a participar en una obra colectiva de la Universidad Autónoma Metropolitana, y yo desarrollé un ensayo centrándome en los cambios de orden político que introdujo la Constitución de 1917, habida cuenta que la parte social es la que más han destacado los historiadores y los constitucionalistas, por ser la Constitución pionera en esas materias.
Y respecto de las bases normativas del nuevo régimen político que sustituyó al del porfiriato y estableció las bases normativas para instaurar el régimen político de la Revolución Mexicana, como todo régimen político, una parte la hace el diseño institucional contenido en bases constitucionales y otra parte lo hace el proceso político a partir de la política.
Bueno, la parte que le tocó a la norma constitucional fueron algunos cambios que ya habían sido introducidos en la legislación mexicana en el llamado periodo pre-Constitucional, en el momento que es electo Madero y en el momento que don Venustiano Carranza se hace cargo del Poder Ejecutivo en virtud del golpe usurpador de Huerta.
Y es primero ni más ni menos la no reelección: bastaba introducir en la legislación ese tema para acabar de tajo con el régimen del porfiriato, que estaba basado en la reelección permanente de una misma persona.
Ese lo introdujo de entrada Madero, igual que la convocatoria a elecciones directas. (Antes todavía las elecciones eran indirectas). Sin embargo, es merecimiento de Venustiano Carranza haber introducido en el proyecto que presenta al Constituyente de Querétaro estas dos normas: la de la no reelección y las elecciones directas, dándole ya categoría a las bases de un nuevo régimen político que va a desarrollar la Revolución Mexicana.
Y el Constituyente del 17, entre el proyecto de Carranza y lo que deliberan los Constituyentes, agrega otras importantes innovaciones en materia política, que generalmente se pasan por alto, reitero, por la trascendencia de la democracia social que traía la Constitución.
¿Cuáles otras aportaciones hace el Constituyente en materia política? Suprime la vice presidencia que había sido en el Siglo XIX fuente constante de asonadas, de conspiraciones contra el presidente de la República en turno. Eso no sucedió durante el porfiriato, por la férrea dictadura del General Díaz, ni tampoco en la primera etapa de la Revolución, cuando todavía existía la figura, porque Madero se hizo acompañar de un gran tabasqueño que todos conocemos como el Caballero de la Lealtad, don José María Pino Suárez.
Pero la posibilidad de que desde la vicepresidencia se pudiera estar atentando contra la estabilidad política del presidente en turno se suprimió con la Constitución de 1917 y también se introdujeron otras reformas, como por ejemplo una supremacía del ejecutivo sobre el legislativo, a diferencia de la Constitución de 1857, en donde el legislativo tenía algunas facultades que le significaban una cierta preeminencia respecto al ejecutivo, al punto que don Emilio Rabasa en su libro “La Constitución y la Dictadura”, sostuvo que esa preeminencia del legislativo sobre el ejecutivo, sin llegar de ninguna manera ni al parlamentarismo europeo, ni al congresismo de Woodrow Wilson en Estados Unidos, sí había establecido una situación de debilidad del presidente, que lo llevaba a tener que convertirse finalmente en dictador. Esta era la explicación que Rabasa daba al porfiriato, y de ahí que los Constituyentes buscaran hacer un equilibrio de poderes diferentes, a partir de lo que dijo Carranza en el discurso inaugural en diciembre de 1916: que había que tener un ejecutivo fuerte para poder cumplir con el programa de reivindicaciones políticas, económicas y sociales que significaba el movimiento revolucionario iniciado en 1910.
La soberana Convención de Aguascalientes había propuesto el parlamentarismo para México y con toda propiedad Carranza desarrolla el por qué no el parlamentarismo se puede instaurar en ese momento en México: porque requería de disciplina partidaria, y por lo tanto, de un sistema de partidos que en ese momento no existía en la realidad política del país. Por eso, propone un ejecutivo fuerte.
Y hay algunas pequeñas reformas, pequeñas pero muy trascendentes, para constituir ese ejecutivo. Por ejemplo, el único que podía convocar a periodo extraordinario de sesiones al Congreso en la Constitución original de 1917 era el presidente de la República; el propio Congreso se podía convocar a sí mismo sólo en el caso de la falta absoluta del presidente de la República o en el caso del juicio político; de ahí en fuera solamente el presidente podía convocar a periodo extraordinario.
Por ejemplo, las observaciones, lo que le llaman el “veto presidencial” coloquialmente algunos, que establecía la Constitución de 1857, si el presidente vetaba una ley, el Congreso podía superar ese veto, pero en 1857 para superar el veto se requería de la mitad más uno de los legisladores de una sola Cámara porque en 1857 se desaparece el Senado de la República, que no viene a restituirse sino hasta 1872 con Sebastián Lerdo de Tejeda.
En ese momento, la Constitución del 57 establecía una superación del veto muy sencilla, unicamaral y sólo con la mayoría absoluta de los votos, en cambio la Constitución de 1917 para superar el veto presidencial establecía el voto por las dos terceras partes de los diputados y ya restituida la Cámara de los Senadores por las dos terceras partes de los Senadores. Es decir, le encareció a los legisladores el poder superar un veto presidencial.
Y estableció otras medidas, que impulsó don Venustiano Carranza y los diputados que lo ayudaron, Cravioto, Natividad Macías, Félix Fulgencio Palavicini nuestro paisano entre otros, que lograron establecer el Municipio Libre, desaparecer los jefes políticos que existían entre los gobernadores y los presidentes municipales y que tuvieron vida constitucional y, algo muy importante para la época, lo que don Jesús Reyes Heroles llamó la solución más radical en la historia en Occidente de las relaciones entre el Estado y la Iglesia, que consistió, a diferencia de Europa, que resolvió el tema por la vía del reconocimiento de un Estado Vaticano: el concordato del reconocimiento de las Iglesias, de la Iglesia asalariada, porque en Europa se cobra impuestos para pagarle a los sacerdotes según la religión que cada quién tenga.
Acá en lo que se hizo en el Constituyente del 17, que tuvo mucho que ver nuestro gobernador de un año Francisco J. Múgica, que fue suprimir la personalidad jurídica de las iglesias para que nunca más pudieran volver a ser propietarias, que era el viejo problema, el acaparamiento de tierras; la suspensión y cancelación de los derechos políticos de los ministros de culto religioso para que no pudieran ser votados como candidatos ni poder votar como ciudadanos, y remitir la legislación en materia de culto religioso a las entidades federativas.
Estos cambios normativos fueron la base del nuevo régimen político de la Revolución Mexicana. Desde luego tuvieron que pasar muchas cosas para llegar a consolidarlo, finalmente con Lázaro Cárdenas, en el momento que expulsa del país a Calles y a dos dirigentes más del PNR para afianzar el liderazgo institucional del presidente de la República sobre cualquier otra figura, como la de jefe máximo que llegó a existir en la persona del General Calles.
Así pues, la Revolución estableció una Constitución que cambió el régimen político. Ese régimen político lo hemos estado cambiando en nuestro país, y por lo menos el cambio profundo empezó en 1988 cuando por vez primera ninguna fuerza política tuvo ya las dos terceras partes para reformar por si solo la Constitución General de la República.
No es que antes no se hicieran acuerdos, pues lo cierto es que desde que se transitó al sistema de partidos había construcción de acuerdos, pero la condición del partido hegemónico era tan dominante en las cámaras: de 64 senadores 64 eran del PRI, de 250 diputados 248 eran del PRI, luego eran 300 y 100 de la oposición, el PRI podía por sí solo reformar la Constitución, su posición podía ser “contigo o sin ti, yo reformo la Constitución”.
En 88 por vez primera era “contigo o no hay reforma constitucional”. El país dio un salto cualitativo adelante, y tuvimos 9 años en la que el PRI ya no tuvo mayoría calificada para reformar solo la Constitución, pero sí tenía mayoría absoluta para reformar solo la ley. En 1997 también esa mayoría absoluta se perdió en la Cámara de Diputados.
A mí me tocó participar en la construcción del primer acuerdo constitucional, el de 88-89 para una reforma electoral que dio las bases a la creación de nuevas autoridades electorales, como el IFE, y abrir brecha a una etapa de reformas constitucionales que luego se acentúa en 1991 cuando cambió la correlación de fuerzas y se reformó el 27 constitucional respecto al reparto agrario, el 130 respecto de la relación Estado-Iglesia, (se les volvió a dar personalidad jurídica a las iglesias y restituyó el derecho de voto activo a los sacerdotes para poder votar y para ser votado; todavía se exige que renuncien al ministerio del culto público cinco años antes de la elección en la que quieran ser candidatos) y vino una serie de reformas más, porque en aquella época se llegó a hablar de que iba a haber una parálisis constitucional, primero porque ya no había quién reformara solo la Constitución en 88, y en 97 porque además ya no había nadie que tuviera la mayoría para hacer la ley.
Quiero decirles que en ningún momento se paró el reformismo constitucional mexicano, que mencionaba el secretario Nuño.
Desde Álvaro Obregón, que emitió dos decretos de reformas constitucionales, reformando 28 artículos, entre 1920 y 1924 que fue presidente de la República, hasta el 5 de febrero de 2017, que el presidente Peña Nieto en la celebración del Centenario Constitucional en Querétaro firmó el decreto de la Justicia Cotidiana, se han emitido en el país en todos esos años 230 decretos de reformas constitucionales.
Un decreto puede reformar un solo artículo de la Constitución o ha habido decretos que han llegado a reformar, simultáneamente, 21 artículos constitucionales, el que más. Entonces, aunque ha habido 230 decretos de reforma constitucional, se han reformado 701 artículos.
La Constitución tiene 136, evidentemente muchos artículos se han reformado –menciona el secretario Nuño– El caso de la educación socialista se reformó para hacerla socialista, se volvió a reformar para quitarle lo socialista y ha habido una serie sucesiva de reformas al artículo 3 constitucional, la última la que ha dado base a la reforma educativa en la que hoy nos encontramos empeñados en concretar porque tiene que ver con la puesta al día de lo que los nuevos tiempos exigen para la formación de las nuevas generaciones.
De estos 230 decretos casi la mitad es de 1988 para acá, es decir, que nunca hubo tal parálisis, porque llegó un momento, al inicio del actual gobierno, se hablaba de que había una parálisis constitucional ilegal, lo que era falso: estábamos atorados en unas reformas estructurales que no habían salido, la eléctrica, la petrolera, la laboral, la fiscal, fundamentalmente.
Y se hablaba de que por lo menos así lo dijo el presidente Fox al tomar posesión, ante la nueva correlación de fuerzas al presidente Zedillo le había tocado una Cámara de Diputados sin mayoría absoluta, al presidente Fox le tocó una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores sin mayoría absoluta. Y entonces dijo “el presidente propone y el Congreso dispone”, lo que demostraba una buena disposición a la nueva correlación de fuerzas. Sin embargo en la elección intermedia de 2003 el partido del presidente, en ese momento el PAN, asumió como eslogan “Quítale el freno al cambio”, queriendo decir que la obstrucción estaba en el Congreso que no dejaba trabajar al presidente.
Y de ahí se generó la idea de que había que rediseñar la conformación de las Cámaras del Congreso de la Unión, y se hizo, para mi gusto, un debate falso, según el cual en algunos casos había que disminuir los diputados de representación proporcional, en otros extremos había que desaparecerlos, en otro más habría que crear una cláusula de gobernabilidad, según la cual por norma, al partido que tuviera la mayoría relativa de legisladores se le premiaba para tener la mayoría absoluta de la mitad más uno.
En el primer encuentro que como gobernador electo tuve con el presidente Peña, siendo presidente electo, yo le decía que ése es un diagnóstico falso y le daba estos datos duros de cuántos decretos de reforma constitucional había habido a partir de que no se tenía mayoría calificada, en ninguna de las cámaras; en la Cámara de Senadores para empezar. Con Carlos Salinas hubo 15 decretos que reformaron 55 artículos, con Ernesto Zedillo hubo 18 decretos que reformaron 77 artículos, con Vicente Fox hubo 17 decretos que reformaron 31 artículos, con Felipe Calderón hubo 38 decretos que reformaron 110 artículos. Imagínense ustedes, si un sexenio tiene 72 meses, 38 decretos es 1 cada 56 días, ¿cuál parálisis constitucional? Y con el presidente Peña Nieto llevamos 25 decretos y 147 artículos reformados.
No es cierto que el Congreso esté paralizando o se haya paralizado en algún momento por la nueva correlación de fuerzas. El reformismo constitucional, en lo que tiene de bueno está mantener la norma al día y renovar los consensos de la sociedad mexicana en torno a sus acuerdos fundamentales y en lo que tiene de malo, la inseguridad jurídica por los cambios tan frecuentes en la norma, lo cierto es que ha continuado sin quitarle sus esencias de las decisiones políticas fundamentales de la Nación.
Subsiste la propiedad originaria de la Nación, subsiste la afirmación de que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República Representativa, Democrática y Federal, de tal manera que las decisiones políticas fundamentales no se han tocado, se han adecuado muchos instrumentos, porque nuestra Constitución está sobrecargada.
Diego Valadéz ha hecho un estudio reciente de cuántas palabras tenía la Constitución original; no me acuerdo si decía que tenía 31 mil y ahora tiene 90 mil, obviamente ha habido una inflación en los textos constitucionales y hay muchas cosas que van cambiando con la dinámica social, y lo que yo le decía al presidente Peña en aquel momento es que el tema del Congreso no era de diseño, era de desempeño de las fuerzas políticas.
Cuando un año después tuve un acuerdo con él, que ya habían salido las reformas estructurales, se habían agregado otras, me dijo: “don Arturo, usted tenía razón, era un problema de operación política, que se les había dificultado a los panistas, no de diseño”.
Con las mismas cámaras, con las mismas correlación de fuerzas adversas al partido en el poder, se hicieron las reformas estructurales, independientemente que algunas sean controvertidas, pero ya son derecho vigente en México, de tal modo pues que nuestro constitucionalismo se mantiene vivo.
Hoy hay quiénes han planteado que hay que hacer una nueva Constitución. Este reformismo demuestra que no es necesario, que podría ser, en las circunstancias del país, un salto al vacío tratar de ir a un nuevo consenso constitucional con la polarización, con las dificultades internas y externas que enfrenta el país.
Por eso, el mejor homenaje que le podemos hacer a lo largo de todo este año que ha sido declarado por el Congreso “El Año de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917”, es considerarla en su vigencia, en su valor intrínseco, en que ha sido lo que ha permitido mantener la armonía de una sociedad de ya 120 millones de mexicanos que ha sabido construir su propia vía para su propio desarrollo.
En Tabasco agradecemos mucho al gobierno de la República -por favor señor secretario dígaselo al presidente Peña Nieto- el obsequio del facsímil de la Constitución de 1917, que hoy se nos hará entrega y que lo custodiaremos con gran veneración por ser el gran ordenamiento jurídico de los mexicanos.
Muchas gracias.
